Utleverings- og arrestordreutvalget

Revisjon av utleverings- og arrestordrelovgivningen

Utvalgets mandat

Innledning

Det bør nedsettes et offentlig lovutvalg under Justis- og beredskapsdepartementet som skal gjennomgå gjeldende regelverk om utlevering av lovbrytere og overlevering på grunnlag av arrestordre, og utarbeide forslag til nye bestemmelser.

Bakgrunn

Den 1. november 2019 trådte parallellavtalen mellom Island, Norge og EU om tilslutning til den europeiske arrestordre i kraft. Fra samme dato trådte også reglene om nordisk-europeisk arrestordre i lov 20. januar 2012 nr. 4 om pågriping og overlevering frå Noreg for straffbare forhold på grunnlag av ein arrestordre (arrestordreloven) i kraft. Denne endringen innebærer betydelige omlegginger av saksbehandlingen av saker om overlevering av lovbrytere mellom Norge og medlemslandene i EU. Reglene legger opp til en hurtig saksbehandling, og mulighetene for å nekte overlevering er betydelig innskrenket i forhold til den tidligere ordning etter lov 13. juni 1975 nr. 39 om utlevering av lovbrytere m.v. (utleveringsloven). Mens beslutninger om utlevering etter utleveringsloven treffes av departementet, er det ved arrestordre påtalemyndigheten som har den endelige avgjørelsesmyndighet i de fleste saker. For begge systemer gjelder imidlertid at domstolene må ha funnet at vilkårene for utlevering eller overlevering er til stede.

Utlevering og overlevering reguleres både av folkeretten og intern rett. Etter folkeretten er det ingen alminnelig plikt til utlevering, men statene kan inngå avtaler som i større eller mindre grad forplikter. Norge har sluttet seg til flere folkerettslige avtaler:

• Den europeiske utleveringskonvensjon av 13. desember 1957
• Konvensjon om nordisk arrestordre av 15. desember 2005
• Parallellavtalen 28. juni 2006 mellom Island, Norge og EU om tilslutning til den europeiske arrestordre
• Norge har bilaterale avtaler om utlevering med USA av 9. juni 1977, med Australia av 9. september 1985 samt at en gammel avtale med Storbritannia som fremdeles gjelder overfor Canada.
• Det finnes dessuten en rekke multilaterale avtaler om kriminalitetsbekjempelse som inneholder bestemmelser om utlevering.

Internrettslig reguleres området av utleveringsloven av 1975 og arrestordreloven av 2012. Arrestordreloven gir regler for overleveringer til de nordiske land og til medlemslandene i EU, mens utleveringsloven gir regler for utleveringer til alle andre land. Straffeprosessloven supplerer begge regelsettene. De problemstillingene som oppstår ved utleveringer og overleveringer er i noen grad sammenfallende, mens saksbehandlingsreglene har betydelige forskjeller.

Det har i de senere år vært behandlet 100-120 saker om utlevering til og fra Norge hvert år. I tillegg kommer overleveringer til og fra de nordiske land. Det føres ikke sentral statistikk over disse, så antallet er ikke kjent. Det kan forventes at antallet saker vil øke som følge av omfattende grenseoverskridende kriminalitet og større effektivitet ved arrestordrene.

Behovet for revisjon

Utleveringsloven er moden for revisjon. Loven er fra 1975, og selv om den har vært endret flere ganger, har det ikke skjedd en samlet gjennomgang av loven i lys av den internasjonale utvikling som er skjedd på utleveringsområdet de siste 45 årene.

Når bestemmelsene om nordisk-europeisk arrestordre nå er trådt i kraft, og beslutningsmyndighet blir lagt til påtalemyndigheten, vil langt flere bli involvert i beslutningsprosessen enn tilfellet er etter utleveringsloven. Samtidig vil det forholdsvis beskjedne antallet overleveringssaker, når det fordeles på påtaledistriktene, medføre at det kan ta forholdsvis lang tid mellom hver gang den enkelte innen påtalemyndigheten blir involvert. Det samme vil gjelde for domstolene og forsvarerne. Samtidig er det en forutsetning at sakene skal behandles raskt. Det er derfor viktig med et klart og oversiktlig regelverk. Dagens lov om arrestordre ble vedtatt i 2012, nesten åtte år før ordningen med nordisk-europeisk arrestordre trådte i kraft.

Det er viktig at arrestordreordningen praktiseres likt i de deltakende landene. Det har skjedd en betydelig utvikling i praksis siden parallellavtalen ble inngått i 2006, og det foreligger relevant rettspraksis både fra nasjonale domstoler i deltakerlandene og fra EU-domstolen, som er viktig for forståelsen også i Norge. Innen EU er det også i tiden etter inngåelsen av parallelavtalen om tilslutning til den europeiske arrestordren vedtatt flere direktiver med sikte på å sikre grunnlaget for slik gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser som arrestordreordningen bygger på.

Utvalgets arbeidsoppgaver

Utvalget skal gjennomgå hele det regelsett som gjelder for utleveringer og overleveringer, både folkerettslig og internrettslig. Det bør vurderes om regelverket bør samles i en felles lov, eller om det fortsatt bør reguleres i ulike lover. Utvalget skal vurdere hvordan Norge på best mulig måte kan overholde de folkerettslige forpliktelsene, og sikre en rask og effektiv prosess samtidig som hensynene til rettssikkerhet og menneskerettighetene varetas. I denne sammenheng skal utvalget også se hen til rettspraksis så vel fra norske domstoler som fra Den europeiske menneskerettsdomstol, og for så vidt gjelder arrestordren, fra EU-domstolen.

Saksbehandlingen i utleverings- og arrestordresaker baserer seg i stor grad på straffeprosesslovens regler. Utvalget må derfor i sitt arbeid se hen til så vel gjeldende straffeprosessordning som de forslag som er fremmet av straffeprosesslovutvalget i NOU 2016:14. Også på dette felt skal lovgivningen være et egnet redskap for å forfølge straffbare forhold samtidig som rettssikkerheten til den enkelte ivaretas. Hensynet til effektivitet skal veie tungt, men skal ikke gå på bekostning av hensynet til grunnleggende rettssikkerhet.

Bestemmelsene om annen internasjonal rettshjelp i utleveringsloven kap. V er foreslått inntatt i ny straffeprosesslov og skal ikke tas med i utvalgets forslag.

Utvalget skal se hen til hvordan de ulike folkerettslige regelverkene er innarbeidet i nasjonal lovgivning i andre deltakerland, spesielt i de nordiske land og i andre medlemsland i EU som det er nærliggende å sammenligne med.

Utvalgets sammensetning

Utleverings- og arrestordrelovgivningen utgjør et faglig komplisert saksområde. Det foreslås derfor nedsatt et ekspertutvalg med høy kompetanse i behandlingen av denne type saker, og med erfaring fra de ulike roller i prosessen. Det foreslås at utvalget får åtte medlemmer. Foruten leder, bør departementet, høyere påtalemyndighet, domstolene og forsvarerne være representert.

Generelt

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalget skal utforme lovforslag i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen ‘Lovteknikk og lovforberedelse’. Utvalget kan fremme forslag til endringer i andre lover og forskrifter, herunder påtaleinstruksen, som er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må vurderes hva som bør reguleres i lov og hva som eventuelt kan reguleres i forskrift og retningslinjer. Lovforslaget skal utformes i et klart og godt språk. Et klart og godt språk er særlig viktig i lovtekster, og en ryddig struktur bidrar til at loven blir forstått og virker etter hensikten. Utvalget skal i denne sammenheng, og i arbeidet for øvrig, følge anbefalingene i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder for utvalgsarbeid i staten.

Utvalget skal redegjøre for de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst et forslag skal være basert på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksens punkt 3.1.

Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justis- og beredskapsdepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Om godtgjøring gjelder regulativet for godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, med mindre annet er avtalt.

Utvalget skal legge fram sitt arbeid for Justis- og beredskapsdepartementet innen 1. juli 2022.