Nytt utvalg skal se på hvordan Norge best kan ivareta personer med alvorlige psykiske lidelser som har begått kriminalitet

Målet med utvalgets arbeid er å evaluere ordningene med forvaring og dom på overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg.  Målet er videre å få utredet hvordan personer med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming best kan ivaretas under varetekt, gjennomføring av straff eller særreaksjon, og ved tilbakeføring til samfunnet. Utvalget skal særlig se på hvordan kvinner og barn og unge bør ivaretas.

Utvalget skal:

1.

1. Gjennomføre en bred evaluering av forvaring, overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg.
2. Utrede hvordan innsattes helse, særlig med vekt på alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming, best kan ivaretas under varetekt, straffegjennomføring og ved tilbakeføring til samfunnet.
3. Evaluere ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse av forvaringsdømte til plassering i institusjon eller kommunal boenhet.

Basert på evalueringer og utredninger i punkt 1, skal utvalget

2. Utrede løsninger innenfor dagens arbeidsdeling og organisering mellom kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenesten (importmodellen).
3. Vurdere om det er behov for nye modeller for langvarig, høyspesialisert, grensesettende omsorg under straffegjennomføring, ved tilbakeføring fra fengsel eller ved utskrivning fra barnevernsinstitusjon eller døgnbehandling i spesialisthelsetjenesten. Forslag til tiltak kan også inkludere nye organisatoriske løsninger og finansieringsordninger, herunder «sikkerhetshjem».
4. Gjennomgå dagens finansieringsordninger for særreaksjonene dom til tvungent psykisk helsevern og dom til tvungen omsorg, og foreslå eventuelle nye løsninger som i større grad sikrer bærekraft og forutsigbarhet.
5. Tydeliggjøre hvilke krav som må stilles til kriminalomsorgen for å forebygge helseskade hos innsatte og ivareta deres helse under varetekt og straffegjennomføring, samt presisere hva kriminalomsorgens tilretteleggeransvar innebærer i praksis, og foreslå eventuelle nødvendige tiltak.
6. Vurdere hvordan siktede og domfelte med alvorlig psykisk sykdom eller utviklingshemming som har opphold i barnevernsinstitusjoner best kan ivaretas.
7. Vurdere hvilke særlige hensyn som må tas til kvinner og unge under 24 år ved varetekt, straffegjennomføring, eller ved gjennomføring av særreaksjonene og tilbakeføring til samfunnet. I vurderingen skal utvalget se på behovet for nye tiltak og løsninger som kan bedre psykisk helse blant unge under 24 år og kvinner.

Evalueringen etter pkt. 1a skal omfatte både dagens tilbud, omfang av idømte reaksjoner, om reaksjonene fungerer etter sitt formål, kostnadsutvikling, finansiering, organisering og styring. Utvalget skal ikke vurdere om det er behov for endringer i reglene om utilregnelighet i straffeloven § 20. Dette er ikke til hinder for at utvalget vurderer konsekvenser av reglene, dersom utvalget mener det er grunn til dette.

Bakgrunn

Personer som har begått alvorlige lovbrudd kan dømmes til fengsel eller forvaring dersom de anses tilregnelige på handlingstidspunktet, og til overføring til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg dersom de anses utilregnelige. Det er gjort flere lovendringer de siste årene, både i kriterier for hvem som kan dømmes til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg, og for når personer anses utilregnelige. Grensen for tilregnelighet er basert på konkrete vurderinger av medisinske forhold, og på graden av svikt i virkelighetsforståelse og funksjonsevne på handlingstidspunktet.  Det er mennesker med tilnærmet samme utfordringsbilde i fengsel, forvaringsanstalter, barnevernsinstitusjoner og i de to særreaksjonsordningene som gjennomføres i helsetjenesten.

Barn og unge som begår alvorlige lovbrudd, kan idømmes de samme reaksjonene, selv om straffeloven inneholder bestemmelser som begrenser adgangen til å dømme personer under 18 år til fengsel eller forvaring. I tillegg kan barn og unge idømmes ungdomsstraff. Både varetekt, fengselsstraff og ungdomsstraff kan på visse vilkår gjennomføres i barnevernsinstitusjon. Unge mellom 15 og 24 år som er dømt til fengselsstraff, forvaring eller særreaksjoner i helsevesenet, er sårbare og har behov for særskilt omsorg og oppfølgning. Risikoen for uheldig påvirkning, utvikling eller skadevirkninger er større enn for eldre. Dette gjelder også siktede og domfelte i barnevernsinstitusjoner. Forholdene for unge frihetsberøvede mellom 15 og 24 år krever derfor særskilt oppmerksomhet.

Et fellestrekk med reaksjonene forvaring, tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg er at hensynet til samfunnsvernet står sterkt samtidig som individets rettssikkerhet og integritet skal ivaretas.

Hovedformålet med straff og dom til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg er å forebygge fremtidig kriminalitet. Domfelte og innsatte skal derfor få tilbud om rehabilitering, oppfølging og behandling ut fra individuelle behov. Disse hensynene skal ivaretas både i kriminalomsorgen, barnevernet og helse- og omsorgstjenestene og forutsetter et godt samarbeid i sektorene, og mellom aktørene.

Tilstrekkelig bemanning, riktig kompetanse og egnede fysiske rammebetingelser er viktige forutsetninger for at kriminalomsorgen, barnevernet og helsetjenesten skal kunne ivareta sitt samfunnsoppdrag på en god måte.

Menneskerettigheter

Grunnloven § 93 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3 krever at forholdene for frihetsberøvede, uavhengig av institusjon, ikke innebærer tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling. 

Mangel på helsehjelp eller utelukkelse fra meningsfulle aktiviteter og sosial kontakt (f.eks. i form av omfattende isolasjon) etter forholdene innebære en krenkelse av forbudet i artikkel 3, eller statens forpliktelse til å beskytte menneskets rett til liv jf. Grunnloven § 93 første og fjerde ledd og EMK artikkel 2.

FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) krever blant annet likhet og ikke-diskriminering, lik tilgang til rettssystemet, og helse- og omsorgstjenester for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Alle har videre rett til den høyeste oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk. Det følger av FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12 og CRPD artikkel 25.

Myndighetene har videre plikt til å sikre befolkningens liv og helse, jf. EMK artikkel 2 og ØSK artikkel 12.

Barnekonvensjonen gir barn særskilt vern, og stadfester grunnleggende prinsipper om barnets beste. Prinsippene er inntatt i Grunnloven §§ 104 og 98. Barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b-d regulerer frihetsberøvelse av barn. Opphold i ulike institusjoner ved tvang kan utgjøre en frihetsberøvelse. Barnekomiteen har i Generell kommentar nr. 24 kommet med anbefalinger for barn i konflikt med loven.

Fengsel og forvaring

Kriminalomsorgen har ansvar for gjennomføring av varetekt, fengselsstraff og forvaring. Straff skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet, og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold, jf. straffegjennomføringsloven § 2. Gjennomføring av forvaring skal i tillegg ivareta samfunnets behov for sikkerhet mot ny alvorlig kriminalitet. Innholdet i forvaringen skal ta utgangspunkt i domfeltes kriminalitet og tilpasses den enkeltes særlige forutsetninger og behov. Aktuelle tiltak skal utformes med sikte på å påvirke og endre den forvaringsdømtes adferd og gi vedkommende mulighet for å utvikle sin sosiale tilpasningsevne, og å motvirke ny kriminalitet. 

Innsatte i fengsel er berøvet friheten, men har for øvrig samme rett til offentlige velferdstjenester som andre innbyggere. Dette innebærer at instanser som skal yte tjenester til befolkningen, skal tilby sine tjenester også til domfelte og innsatte. Dette omtales som «importmodellen», fordi tjenester «importeres» til kriminalomsorgen fra de respektive sektorer, blant annet av hensyn til uavhengighet og faglig utvikling, fremfor en modell der kriminalomsorgen selv tilsetter eget undervisningspersonell, helsepersonell mv. Gjennom samarbeid med andre offentlige etater skal kriminalomsorgen legge til rette for at innsatte får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på. Samarbeidet skal bidra til en samordnet innsats for å dekke innsattes behov og fremme deres tilpasning til samfunnet, jf. straffegjennomføringsloven § 4.

Det er den kommunale helse- og omsorgstjenesten som har ansvaret for primærhelsetilbudet til innsatte i fengsler, mens de regionale helseforetakene har ansvar for spesialisthelsetjenester. Kriminalomsorgen har ansvar for tilfredsstillende soningsforhold og progresjon i straffegjennomføringen. Kriminalomsorgen skal videre avhjelpe negative virkninger av isolasjon. Mange innsatte har behov for helse- og omsorgstjenester. Dette kan skyldes både helseutfordringer som er oppstått før innsettelse, men også helseplager som oppstår eller forverres etter innsettelse. Sivilombudets særskilte melding om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler, dok:4-3 (2018-2019) beskriver utfordringer og skadevirkninger ved isolasjon. Forekomsten av psykiske lidelser blant innsatte er høyere enn i befolkningen for øvrig, og det er heller ikke uvanlig å ha flere psykiske lidelser samtidig (Cramer, 2014). En del innsatte har komplekse og sammensatte psykiske lidelser eller utviklingshemming som stiller store krav til soningsforhold og god, faglig oppfølging.

Psykiske helseutfordringer kan vanskeliggjøre deltakelse i aktiviteter og fellesskap. Uten slik deltagelse øker risikoen for at den enkelte blir isolert, og mulighetene for rehabilitering til et liv uten kriminalitet kan svekkes. For noen innsatte kommer psykiske lidelser til uttrykk gjennom sterk utagering, selvskading, eller i verste fall selvmord. Noen innsatte vurderes å være for psykisk syke til å gjennomføre straff i fengsel, men vurderes heller ikke å oppfylle vilkårene for innleggelse i døgninstitusjon i psykisk helsevern. Enkelte innsatte skrives ut og gjeninnsettes i fengsel etter kort tid, ut fra en helsefaglig vurdering eller unntaksvis fordi helsetjenesten mener at det av sikkerhetshensyn er best at vedkommende er i fengsel. Kriminalomsorgen har ikke kompetanse til å behandle innsatte med alvorlige psykiske lidelser.

For noen innsatte med alvorlige psykiske lidelser kan situasjonen være at hverken helsetjenesten eller kriminalomsorgen har et adekvat tilbud. Kriminalomsorgen kan i enkelte tilfeller være tvunget til å benytte inngripende tvangsmidler ovenfor denne gruppen.

Kvinner utgjør et klart mindretall av domfelte og innsatte. Samtidig viser flere rapporter og undersøkelser at antall kvinner med psykiske helseutfordringer er markert høyere enn for menn. Kvinner skal så langt det er mulig gjennomføre fengselsopphold i egne fengsler eller i fengselsavdelinger tilrettelagt for kvinner.

Det er gjennomført flere undersøkelser den senere tid av blant annet Sivilombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet knyttet til isolasjon, kvinners soningsforhold og helsehjelp, og i mars 2023 kom Sivilombudets rapport om selvmord i fengsel. Sivilombudsmannens særskilte melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler (Dokument 4:3 (2018-2019) omtaler særlig isolasjon i norske fengsler.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser i sin årsmelding for 2022 til at studier tyder på at om lag ti prosent av innsatte i norske fengsler har kognitive vansker og at kriminalomsorgen i mange tilfeller ikke er kjent med dette. Ifølge NIM er regler og retningslinjer for hvilke soningsforhold som egner seg, og regler for kartlegging av funksjonsnivå, mangelfulle.

Tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg

Spesialisthelsetjenesten har ansvar for å gjennomføre reaksjonene dom på overføring til hhv. tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg. Ved avgjørelsen av hvordan reaksjonene skal gjennomføres, skal det både legges vekt på hensynet til behandling av den domfelte og på behovet for å beskytte samfunnet mot faren for nye lovbrudd. For enkelte lovbruddskategorier skal det legges særlig vekt på behovet for samfunnsbeskyttelse. Begge reaksjonsformene skal starte som døgnopphold i institusjon.

For personer som er dømt til tvungent psykisk helsevern skal den faglig ansvarlige vurdere om behandling utover tre uker skal gis i døgninstitusjon eller på et lavere behandlingsnivå. De fleste gjennomfører dom på overføring til tvungent psykisk helsevern i døgnavdelinger. Noen er i sikkerhetsavdelinger (regionale eller lokale), og andre i ordinære døgnavdelinger i sykehus eller DPS. Mange gjennomfører dommen uten døgnopphold.

Det har vært en betydelig økning i antall dømte til behandling de siste årene, særlig fra 2020 frem til i dag. Økningen sammenfaller med endringen i vilkårene i straffeloven for å idømme overføring til tvungent psykisk helsevern, som trådte i kraft i oktober 2020. I enkelte områder er økningen meget stor og gir kapasitetsproblemer. Dersom trenden vedvarer de neste ti årene, vil antallet domfelte i psykisk helsevern kunne utgjøre 500-600 personer, nesten en dobling fra i dag, ifølge framskrivinger fra de regionale helseforetakene. Det vil i så fall være behov for en betydelig kapasitetsvekst for behandling og oppfølging for pasienter som er dømt til tvungent psykisk helsevern. Gjennomføring av dom på tvungent psykisk helsevern finansieres over samme budsjetter som ordinær pasientbehandling, og utfordrer målet om en bærekraftig helsetjeneste.

Tvangslovutvalget som leverte sin utredning i 2019, avgrenset arbeidet sitt slik at de bare foreslo tekniske tilpasninger i reglene om dom på overføring til tvungent psykisk helsevern.^[1]

Tvungen omsorg starter i sentral fagenhet. Når hensynet til den domfelte tilsier det og sikkerhetshensyn ikke taler imot, skal fagenheten søke å inngå avtale med aktuell kommune eller andre om gjennomføring av tvungen omsorg utenfor fagenheten.. I 2020 ble finansieringen av ordningen lagt om. De regionale helseforetakene dekker 20 prosent av utgiftene til ordningen, mens 80 prosent finansieres over en egen post i Helse- og omsorgsdepartementets budsjett.

Siden 2019 har antall dømte økt sterkt. Dette har ført til høye kostnader i ordningen, og press på kapasiteten.

Både kommunene og spesialisthelsetjenesten har betydelige utfordringer med å sørge for nødvendige, likeverdige og koordinerte tilbud til personer med omfattende behov for behandling og oppfølging og samtidig ivareta samfunnsvernet. Det er utfordringer knyttet til kapasitet, kompetanse og botilbud.

Gjennomføring av straff og varetekt i barnevernsinstitusjoner

Barnevernet skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Barnevernets tiltak skal alltid være til barnets beste. Dette innebærer at tiltak etter barnevernsloven ikke kan begrunnes i straff, samfunnets behov for beskyttelse eller allmennpreventive hensyn. Barnevernsinstitusjoner er åpne.

Barn og unge som er dømt til fengselsstraff, kan i særlige tilfeller og dersom Bufetat samtykker, gjennomføre straffen i en barnevernsinstitusjon. Dette gjelder dersom oppholdet er nødvendig for å bedre domfeltes evne til å fungere sosialt og lovlydig eller andre tungtveiende grunner taler for det, jf. straffegjennomføringsloven § 12. I tillegg kan barn og unge gjennomføre ungdomsstraff i barnevernsinstitusjon. 

Barn og unge som gjennomfører straffereaksjon i barnevernsinstitusjon, har rett til offentlige velferdstjenester på lik linje med øvrige barn og unge. For noen domfelte barn og unge i barnevernsinstitusjoner kommer psykiske lidelser til uttrykk gjennom sterk utagering, selvskading og/eller selvmord (forsøk eller gjennomført). I enkelte tilfeller overføres ungdommen fra barnevernsinstitusjon til en døgninstitusjon i psykisk helsevern, men returneres ofte raskt tilbake til barnevernsinstitusjonen ut fra en helsefaglig vurdering eller fordi vilkårene for tvungent psykisk helsevern ikke er oppfylt. For domfelte barn og unge i barnevernsinstitusjon med alvorlige psykiske lidelser kan situasjonen være at hverken helsetjenesten eller barnevernet har et adekvat tilbud. Barnevernet har ikke kompetanse til å behandle barn med alvorlige psykiske lidelser.

I Statens helsetilsyns rapport «Omsorg og rammer – når barn trenger mer» fremgår det at det er barn på barnevernsinstitusjoner med alvorlige psykiske lidelser som har begått eller med stor sannsynlighet kommer til å begå alvorlige, skadelige handlinger rettet mot seg selv eller andre. Barna som omfattes av undersøkelsen har hatt en eller flere kortvarige innleggelser i psykisk helsevern etter kritiske perioder og hendelser for seg selv og/eller andre, men er blitt utskrevet tilbake til barnevernsinstitusjonen etter få dager. Barna har alle begått alvorlige straffbare handlinger, to av dem forårsaket et annet menneskes død.

Tilbakeføring og opphør av særreaksjon

Ved gjennomføring av fengselsstraff eller forvaring skal det skje en gradvis overgang fra fengsel til full frihet. Overgangen må skje innenfor sikkerhetsmessig forsvarlige rammer. Progresjon for innsatte med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming er utfordrende dersom de ikke kan delta i fellesskap og fengselets aktivitetstilbud. Forvaringsdømte kan ha utfordringer som kompliserer progresjon i straffegjennomføringen og fører til at de blir værende lenge i fengsel med høy sikkerhet, og det kan også få negative konsekvenser for en eventuell løslatelse. Justis- og beredskapsdepartementet finansierer enkelte ordninger, blant annet i tilfeller der domstolen løslater en forvaringsdømt på prøve med vilkår om at domfelte skal oppholde seg i institusjon eller kommunal boenhet i over ett år, slik straffeloven § 45 bokstav c åpner for når særlige grunner tilsier det, og institusjonen eller kommunen har samtykket. Ordningen med at forvaringsdømte i noen tilfeller prøveløslates med vilkår om opphold i institusjon eller kommunal boenhet, har vært gjenstand for oppmerksomhet både i Stortinget og i media. Det er tatt opp spørsmål om ordningen er betryggende og fungerer etter intensjonen, og om den er uforholdsmessig kostbar.

Reaksjonene tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg opphører når vilkåret om gjentakelsesfare ikke lenger er oppfylt. For enkelte lovbrudd er det absolutte frister for opphør, mens andre er tidsubestemte, men skal prøves av retten innenfor gitte frister.

Personer med dom på overføring til tvungent psykisk helsevern oppholder seg i noen tilfeller fortsatt i døgninstitusjon selv om faglig ansvarlig mener de er utskrivningsklare. Dette fordi samfunnsvernet ikke kan ivaretas tilstrekkelig utenfor institusjon. Kommunene har ikke hjemler for å bruke tvang mot personer med psykiske lidelser. Det er omdiskutert om personer som gjennomfører dom på overføring til tvungent psykisk helsevern, kan samtykke til restriktive tiltak mot å få gjennomføre dommen utenfor institusjon. Sivilombudet har pekt på at det synes å foreligge mangler eller uklarheter ved regelverket på dette området og anbefalt at dette utredes nærmere.

Særreaksjonsdømte uten lovlig opphold blir også i noen tilfeller værende i institusjon for døgnopphold selv om faglig ansvarlig mener de er utskrivningsklare fordi de ikke har rett til nødvendige og stabile velferdstjenester, noe som er en forutsetning for å ivareta føringene i dommen om ivaretagelse av samfunnsvernet. Sivilombudet har pekt på at dersom tvungent psykisk helsevern opprettholdes, i en situasjon hvor det ikke hadde vært nødvendig med tvungen behandling for en person med oppholdstillatelse, på et tidspunkt vil være fare for overtredelse av menneskerettighetene.

Generelt om utvalgets arbeid

Utvalget skal arbeide i tråd med Veileder for utvalgsarbeid i staten og gjeldende Instruks for utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) datert 19.02.2016. Eventuelle lovforslag skal utformes i samsvar med anbefalinger fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse». I arbeidet med tiltak skal utvalget redegjøre for økonomiske, administrative og andre vesentlige positive og negative konsekvenser av foreslåtte tiltak og løsninger, herunder i andre sektorer. Minst ett forslag til løsning i utredningen skal være basert på uendret ressursbruk for staten totalt sett. Anslagene for økonomiske konsekvenser skal beskrives over tid. I tilfeller hvor det er vanskelig å gi presise anslag, kan det tas i bruk grove estimater eller intervaller.

Utvalget skal vurdere om noen tiltak krever grundigere utredninger enn minimumskravene i utredningsinstruksen. For tiltak med vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser.

Alle analyser og beregninger skal være etterprøvbare, både for vurderinger av verdsatte og ikke-verdsatte virkninger av forslagene.

Utvalget skal samarbeide tett med interesseorganisasjoner for brukere, pårørende, innsatte og pasienter. Utvalget skal legge til rette for møteplasser der relevante aktører gis anledning til å komme med innspill til utvalgets arbeid. Dersom utvalget har spørsmål om tolkning eller avgrensning av mandatet, skal dette tas opp med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementene skal informeres om arbeidets progresjon på egnet måte. Mandatet kan suppleres ved behov.

Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelser i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet, med mindre annet er avtalt. Det vil stilles sekretariatsressurser tilgjengelig for utvalget.

Utvalget skal avgi sin utredning i form av en NOU til Justis- og beredskapsministeren og Helse- og omsorgsministeren innen 1. september 2024.

^[1] NOU 2019: 14

Utvalget oppnevnes med følgende medlemmer:

1. Fagdirektør Anne Cathrine Frøstrup, Hønefoss (leder)
2. Fengselsleder Tonje Sandal, Bærum
3. Professor Anna Linda Gröning, Bergen
4. Psykiater Randi Rosenqvist, Oslo
5. Professor Lars-Erik Borge, Trondheim
6. Fengselsleder Leif Magne Viste, Hå
7. Regiondirektør Pål Christian Bergstrøm, Tromsø
8. fagdirektør Ragnhild Johansen, Trondheim
9. Rådgiver Øyvind Holst, Oslo
10. Enhetsleder Thale Kristine Bostad, Nesodden
11. Avdelingsleder Per Wilhelmsen, Tromsø
12. Overlege Maria Sigurjonsdottir, Asker
13. Kommunedirektør Bjørn Gudbjørgsrud, Larvik
14. Daglig leder Anita Vatland, Bærum
15. Daglig leder Hanne Hamsund, Oslo
16. Tillitsvalgt Norsk fengsels- og friomsorgsforbund Arne Toft, Bergen