Rapport om økonomiske mislighetssaker - en oversikt

Innhold

• Innledning
• 1. Omfanget
• 2. Utviklingen av antall saker over tid
• 3. Fordeling av saker etter programområde i Prop. 1 S
• 4. Avsluttete saker fordelt etter kategori
• 5. Oversikt over omtvistede og tilbakebetalte beløp
• 6. Oversikt over avsluttete saker hvor misligheter er dokumentert

Innledning

Regjeringen har som målsetting å sikre størst mulig åpenhet om hvordan fellesskapets ressurser brukes. Dette gjelder både målsettinger, hvordan pengene forvaltes for å nå disse målene og hvilke resultater som oppnås.

Innsyn er en demokratisk rettighet. Fellesskapet må kunne forsikre seg om at offentlige midler brukes best mulig og i samsvar med budsjettvedtak, lovgivning, andre politiske vedtak og gjeldende regelverk.  

Utenriksdepartementet etablerte Sentral kontrollenhet (SK) i november 2007 som et uavhengig kontrollorgan for forvaltningen av midler på departementets budsjett. SK rapporterer direkte til Utenriksråden.  I tillegg til å påse at regelverk og rutiner er på plass og anvendes i forvaltningen, følger SK opp mistanker om økonomiske misligheter knyttet til de midlene som utenrikstjenesten forvalter. Dette gjelder både drifts- og tilskuddsmidler. Sentralt i dette arbeidet er prinsippet om nulltoleranse for økonomiske misligheter, som bl.a. setter krav til reaksjon når det kan dokumenteres at misligheter har funnet sted.

Nulltoleranseprinsippet bruker et mislighetsbegrep som går lenger enn alminnelig ordbruk. Alle avvik fra gjeldende regelverk eller avtale omfattes. Dette gjelder kontraktsbrudd og feil ved anbudsrunder like mye som korrupsjon og underslag. Uaktsomme handlinger omfattes liksom forsettelige.

 

1. Omfanget

Fra opprettelsen i november 2007 til 31.august 2011 har Utenriksdepartementet registrert i alt 253 varsler om mistanke om økonomiske misligheter. Dette inkluderer ikke bare saker hvor utenrikstjenesten forvalter midlene, men også saker hvor forvaltningen er delegert til andre, det være seg offentlige institusjoner som departementets underliggende etater (Norad og Fredskorpset), Norfund, Innovasjon Norge, multilaterale organisasjoner/fond, eller frivillige organisasjoner. Alle som har fått delegert ansvar for å forvalte midler, har et selvstendig ansvar for å forebygge og håndtere økonomiske misligheter og informere SK når det oppstår mistanke om økonomiske misligheter og om utfallet av sakene. SK monitorerer dette arbeidet.

Avtalepartnere som får tildelt midler direkte fra Utenriksdepartementet eller utenriksstasjoner, er pålagt å rapportere til SK om saker hvor det er mistanke om økonomiske misligheter knyttet til disse midlene. Dette kravet gjelder også overfor multilaterale og andre ikke-norske institusjoner når de mottar støtte til konkrete prosjekter og programmer. Norske utenriksstasjoner er en viktig kilde til rapporter om mulige økonomiske misligheter. Mange saker initieres også etter at departementet er blitt informert av eksterne aktører om mulige økonomiske misligheter. Slike varsler kommer både direkte til SK og gjennom den eksterne varslingskanalen.

Utenriksdepartementet, Norad og Fredskorpset opprettet en ekstern varslingskanal i 2008. Alle som har opplevd eller blitt kjent med kritikkverdige forhold tilknyttet utenrikstjenesten, Norad eller Fredskorpset kan varsle gjennom denne kanalen. Dette kan skje med navn eller anonymt. Varslene blir så videresendt til Sentral kontrollenhet i UD, Norad eller Fredskorpset for behandling. For mer informasjon om fremgangsmåten ved varsling, se vår nettside.

 

I mange tilfelle utløser mistanke om økonomiske misligheter en varslingsplikt, men terskelen for varsling skal være lav.

Departementet ser det som positivt at antallet varslinger har økt. Dette viser en økt oppmerksomhet om problemet og økt forståelse for at kontroll virker.

 De fleste sakene varsles direkte til SK. Det er departementets håp at offentliggjøringen av denne oversikten vil være ytterligere en spore til å varsle om mulige økonomiske misligheter.

Når SK på grunnlag av varsling og innledende undersøkelser finner at saken faller innenfor dens mandat, blir det gitt instruks om at alle midler tiltenkt den aktuelle avtalen/prosjekt skal fryses inntil saken er utredet.

Deretter går saken inn i en fase med fokus på dokumentinnsamling og eventuelt feltbesøk. Ofte vil det være nødvendig å engasjere et uavhengig, internasjonalt anerkjent revisjonsfirma til å foreta en spesialrevisjon (”forensic audit”) for å få avkreftet/bekreftet mistanken om at økonomiske misligheter har funnet sted og eventuelt få dokumentert omfanget av dette. Når all tilgjengelig og nødvendig dokumentasjon er innhentet, utformer SK et notat som gir en vurdering av saksforholdet og foreslår egnede reaksjonsformer.

I alt er 123 saker avsluttet, mens 130 saker fortsatt er til behandling, enten i SK eller hos andre med slikt ansvar. Av de 123 avsluttede sakene er 86 avsluttet fordi:

• undersøkelsene ikke har avdekket at det har forekommet økonomiske misligheter (59), eller
• saken ligger utenfor SK mandat (27), fordi mislighetene det er varslet om ikke berører Utenriksdepartementets midler.

I 37 avsluttede saker ble det dokumentert forhold som er fulgt opp i samsvar med:

• retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter av 2. desember 2009 (i kraft frem til 17. mars 2011),
• retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter av 18. mars 2011 (som erstattet ovennevnte)
• Notat datert 09.06.2010 om Nulltoleranse for korrupsjon. Utdyping av innholdet i politikken

Nulltoleranse medfører at forholdene departementet undersøker og reagerer på kan være av ulik art og alvorlighetsgrad.

Se kapittel 4 for en gjennomgang av de ulike kategoriene av misligheter som ble dokumentert i disse 37 sakene.

Fem eksempler som illustrerer forskjellige mislighold det er reagert på: Ansatte i et prosjekt overfører penger fra prosjektet til egne bankkonti. Samarbeidspartneren til forvalteren har mangelfull styring på økonomien. Midler blir overført mellom to norskstøttede prosjekter uten forhåndsgodkjenning. Samarbeidspartneren til forvalteren bryter avtalens krav ved gjennomføringen av prosjektet. Anbudsprosessen blir ikke gjennomført i samsvar med gjeldende regler.

 

Andre rapporteringskanalaer

Norge gir i samarbeid med Island og Lichtenstein midler til prosjekter i land i Sentral- og Sør-Europa under EØS-finansieringsordningen. Denne ordningen administreres av Financial Mechanism Office (FMO) i Brussel (tilknyttet Efta-sekretariatet), se link. FMO administrerer i tillegg midler til prosjekter i de samme landene som kommer kun fra Norge (Den norske finansieringsordningen, Norway Grants). Det er utarbeidet egne regler for saksbehandlingen i FMO.  FMO vil offentliggjøre en oversikt over mislighetssaker den har ferdigbehandlet i løpet av kort tid.

Innovasjon Norge (IN) vil tilsvarende i løpet av kort tid offentliggjøre en liste over avsluttede mislighetssaker knyttet til samarbeidsprogrammene med Bulgaria og Romania som IN forvalter.

Innrapporterte økonomiske mislighetssaker som har forekommet i multilaterale/globale institusjoner er tatt med i oversikten der multilaterale/ globale institusjoner har mottatt norsk støtte til konkrete tiltak, prosjekter, programmer og fond. FN-organisasjonene og andre ikke-norske institusjoner som Norge samarbeider med er avtalerettslig ansvarlig for kontroll med at mottatte midler går til de formål som er forutsatt for bevilgningen. Norge, liksom andre medlemsland, arbeider gjennom styrevirksomhet og andre fora for at organisasjonene lever opp til de retningslinjer som er vedtatt for å bekjempe økonomiske misligheter. Informasjon om mislighetssaker offentliggjøres i årsrapporter og på hjemmesider. Se bl.a: FNs utviklingsprogram, Verdens­banken, ADB, Det globale fond for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria, og FNs interne kontroll­organ OIOS.

På de følgende sider finnes opplysninger om:

• Utvikling av antallet saker over tid
• Fordeling av saker etter programområde i budsjettet
• Avsluttete saker fordelt etter kategori
• Oversikt over omtvistet og tilbakebetalt beløp
• Oversikt over avsluttede saker

2. Utviklingen av antall saker over tid

Tabellen nedenfor viser utviklingen i varslingssaker fra det tidspunkt da SK ble opprettet i Utenriksdepartementet, november 2007, og fram til 31. august 2011. Dette er saker som har blitt inn­rapportert gjennom den eksterne varslingskanalen departementet opprettet i 2008, som driftes av advokatfirmaet G-partner (heter nå BDO Integrity Services AS), og gjennom andre kilder, hovedsaklig norske utenriksstasjoner, Norad, Norfund, Fredskorpset og frivillige og multilaterale/globale organisasjoner.
 

Tabell 1: Antall saker det er varslet om økonomiske misligheter

År varslet ble mottatt	Antall saker det er mottatt varsel om	Saker som håndteres av UD	Saker som håndteres av Norad	Øvrige forvaltere
2007	4	3	1	0
2008	66	46	14	6
2009	65	51	12	2
2010	73	58	14	1
2011[1]	45	30	14	1
Totalt	253	188	55	10

1) Frem til 31. august 2011

3. Fordeling av saker etter programområde i Prop. 1 S

Tabellen nedenfor gjengir hvorledes de enkelte varsler som er mottatt av Utenriksdeparte­mentet fordeler seg på programområder i budsjettet. Programområde 00 eksisterer ikke i budsjett, men er her brukt for å samle opp alle de varsler som ikke refererer seg til Program­område 02; Utenriksforvaltningen, eller Programområde 03; Internasjonal bistand.

Eksempler på varsler under kategorien Programområde 00 kan være varsel som angår aktivitet relatert til midler som ikke er bevilget av Stortinget til Utenriksdepartementet, eller det er påstander om misligheter som ikke kan knyttes til noen spesifikk aktivitet eller hvor det ikke er mulig å gi misligheten en økonomisk verdi.

Tabell 2: Fordeling av varsler etter programområde i budsjettet

Kapittel	00	02	03	I alt
Antall varsler	39	26	188	253

 

4. Avsluttete saker fordelt etter kategori

Tabellen nedenfor viser fordelingen av de 123 saker som pr. 31. august 2011 er avsluttet. I 86 av sakene ble økonomiske misligheter ikke dokumentert. Kategorien inkluderer saker der mistanke ble avkreftet, ikke bekreftet, der det ikke var holdepunkter for mistanke, og saker som ikke berørte midler på UDs budsjett. Alle disse sakene er grundig fulgt opp, men har ikke ført til reaksjoner. 

I 37 saker er det avdekket misligheter. Både alvorlighetsgraden og reaksjonene i slike saker varierer. Reaksjonene kan dreie seg om

• administrative tiltak som gjennomføring av risikodempende tiltak for å styrke økonomiforvaltning og kontroll, ny anbudsrunde, avvikling av samarbeidet eller arbeidsrettslige forføyninger,
• finansielle reaksjoner som frys i utbetalinger, tilbakebetaling av midler eller erstatningskrav, men også
• strafferettslig forfølgning.

Flere reaksjonsmåter kan kombineres. En skjematisk opplisting av disse sakene gis i tabellen under kapittel 6.

Påtalemyndigheten har vært involvert i 12 av de 37 avsluttede sakene hvor det er avdekket misligheter. Involvering av påtalemyndighetene kan strekke seg fra overlevering av informasjon om mulige økonomiske misligheter som bør etterforskes til anmeldelse av dokumenterte, straffbare forhold. Ofte vil det være ambassadens avtalepartner, i egenskap av å være den direkte fornærmede som involverer påtalemyndighetene.

Enkelte typer saker kan falle inn under norsk påtalemyndighets ansvarsområde. Når saker faller inn under andre lands påtalemyndighet, må det eventuelt foretas en nærmere vurdering, blant annet når det gjelder forholdene på stedet, lokalt rettssystem og rettssikkerhetshensyn, med hensyn til om forhold bør innberettes til lokal påtalemyndighet. Dette påvirker ikke spørsmålet om krav om tilbakebetaling, (se nedenfor), eller andre oppfølgingstiltak i samråd blant annet med andre samarbeidspartnere, givere eller myndigheter på stedet.

Tabell 3: Reaksjoner på avsluttete saker

Misligheter ikke bekreftet/ saken ligger utenfor SK mandat	Reaksjoner	Påtalemyndigheten involvert
86	37	12

5. Oversikt over omtvistede og tilbakebetalte beløp

Prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon og konsekvent oppfølging av økonomiske misligheter innebærer krav om tilbakebetaling av alle UD midler som er dokumentert misligholdt uavhengig av årsak. Fra november 2007 og frem til 31. august 2011 var det tilbakebetalt beløp i overkant av 23,9 mill NOK til staten. Tilbakeholdte og tilbakebetalte midler til multilaterale organisasjoner tilfaller disse i samsvar med internasjonal praksis.

Departementets politikk er at ved avtalebrudd av økonomisk karakter, hvor partneren ikke er villig til å gjøre opp for seg, skal departementet søke å inndrive kravet, herunder gå til sivilt søksmål med krav om tilbakebetaling og eventuelt erstatning.

Dersom det konstateres at det ikke er midler tilgjengelig for å tilbakebetale misligholdte tildelinger, er det mulig å ettergi kravet. Bestemmelser om økonomistyring i staten fastlegger prosedyren for det.  

Erfaring viser at det beløp som indikeres omfattet av mislighetene på varslingstidspunktet, det såkalte ”omtvistede beløpet”, ofte gir en dårlig indikasjon på omfanget av eventuelle økonomiske misligheter. I de fleste tilfellene er det omtvistede beløpet betydelig større enn det beløp som faktisk blir dokumentert å være omfattet av økonomiske misligheter, men det har også forekommet at undersøkelser har avdekket at det dokumenterte beløpet av økonomiske misligheter er blitt større enn det som opprinnelig ble varslet. At det er slik skyldes mange forhold.

Blant de viktigste er at omtvistet beløp svært ofte baserer seg på antagelser gjort på varslingstidspunktet. Den som varsler er heller ikke ansvarlig for riktigheten av det beløp som oppgis. Dessuten vil nærmere undersøkelser ofte avdekke at det kun er deler av et prosjekt eller tiltak som faktisk er gjenstand for økonomiske misligheter. I tillegg kommer at økonomiske misligheter i sin natur er preget av ønske om å skjule hva som faktisk foregår. Det kan derfor til tider være krevende, enkelte ganger umulig, å påvise med tilstrekkelig og nødvendig sannsynlighet omfanget av de midler som faktisk er blitt gjenstand for økonomiske misligheter.

Endelig kan det være grunner til at det oppgitte omtvistede beløpet bevist er angitt som et stort beløp bl.a. ut i fra ønske om å sikre en reaksjon.  Det kan også forekomme bevisforspillelse som gjør oppgaven med å konstatere mislighetenes omfang vanskelig. Dette understreker at det angitte omtvistede beløp i tabellen nedenfor er beheftet med betydelig usikkerhet.

Tabell 4: Omtvistet og tilbakebetalt beløp i mill. NOK.

	Omtvistet beløp	Tilbakebetalt beløp
Sum	29,3	23,9

6. Oversikt over avsluttete saker hvor misligheter er dokumentert

Oversikten som følger viser alle saker som er avsluttet med reaksjoner siden opprettelsen av SK i november 2007. De sakene som fortsatt er til behandling er ikke tatt med i oversikten.

Når et land er oppgitt i kolonnen for land/region er dette for å illustrere den geografiske fordelingen av sakene. Det betyr ikke at myndighetene i disse landene har hatt befatning med saken. Det er bare i noen få saker at landets myndigheter har vært direkte involvert i prosjektene som er berørt av mislighetene.

Oversikten vil bli ajourført hvert kvartal.

Forklaringer:

0 : Pengebeløpet er ikke anslått, eller ikke mulig å anslå. Kan også være et generelt varsel.
- :  Pengebeløp er ikke relevant i denne saken

Avsluttet(mnd og år)	Land/region	Forvalter	Mistenkt beløp (NOK)	Tilbakebetalt beløp(NOK)	Reaksjon
03.2008	Zimbabwe	Human Rights Trust of South Africa	0	0	Påtalemyndighetene involvert
06.2008	Malawi	Kirkens Nødhjelp	271.000	271 000	Tilbakebetalt til Norad
06.2008	Sudan	Kirkens Nødhjelp	6.349.200	6 349 200	Påtalemyndighetene involvert
12.2008	Malawi	SOS-barnebyer	637.057	637 057	Påtalemyndighetene involvert
01.2009	Norge	Atlas-alliansen	226.575	0	Norad ikke krevd tilbakebetaling
01.2009	DR Kongo	Pinsebevegelsens Ytremisjon	952.016	952 016	Midlene tilbakebetalt
09.2009	Malawi	Kirkens Nødhjelp	400.000	292 061	Påtalemyndighetene involvert
11.2009	USA	Verdensbanken	25.000	25 000	Midlene tilbakebetalt
12.2009	Thailand	Innovasjon Norge	-	-	Påtalemyndighetene involvert
02.2010	Kroatia	Helsingforskomiteen	16.000	16 000	Midlene tilbakebetalt
03.2010	Nepal	Utviklingsfondet	4.700	4 700	Midlene tilbakebetalt
03.2010	Aserbajdsjan	Eurasia Partnership Foundation	77.090	64 370	Midlene tilbakebetalt
03.2010	Zambia	Legal Resources Foundation	210.000	45 481	Midlene tilbakebetalt
03.2010	Afghanistan	Norges Røde Kors	594.196	594 196	Påtalemyndighetene involvert
03.2010	Norge	Fadderbarna	-	-	Norad avviklet samarbeidet
04.2010	Kambodsja	Redd Barna	300.000	157 993	Midlene tilbakebetalt
04.2010	Tanzania	Landsorganisasjonen	109.395	109 395	Påtalemyndighetene involvert
04.2010	Uganda	Landsorganisasjonen	182 653	182 653	Midlene tilbakebetalt
07.2010	Norge	Pakistan Velferdsorganisasjon Norge	45.024	45 024	Påtalemyndighetene involvert
07.2010	Ecuador	Norsk Misjons Allianse	80.000	67 872	Midlene tilbakebetalt
07.2010	DR Kongo	Norsk Misjons Bistandsnemnd	1.237.000	480 067	Midlene tilbakebetalt
08.2010	DR Kongo	Norsk Misjons Bistandsnemnd	400.000	443 232	Midlene tilbakebetalt
08.2010	Uganda	NorSED	141.050	0	Påtalemyndighetene involvert
08.2010	Sør-Afrika	Marine and Coastal Management	120.000	119 247	Påtalemyndighetene involvert
08.2010	Liberia	Redd Barna	60.000	59 793	Midlene tilbakebetalt
10.2010	Thailand	UD	-	-	Administrative tiltak
11.2010	Tanzania	Ministry of Natural Resources and Tourism	10.927.038	10 927 038	Påtalemyndighetene involvert
11.2010	Malawi	National Statistics Office	4.517.742	872 000	Midlene tilbakebetalt
12.2010	Kirgisistan	Solidaritet Norge-Kirgisistan	309.184	9 000	Påtalemyndighetene involvert
01.2011	DR Kongo	Pinsemenighetens Ytremisjon	99.730	99 730	Midlene tilbakebetalt
02.2011	Somalia	ADRA	119.642	88 649	Midlene tilbakebetalt
03.2011	Sri Lanka	Strømmestiftelsen	246.928	282 667	Midlene tilbakebetalt
03.2011	Tyskland	UD	45.797	45 797	Midlene tilbakebetalt
04.2011	Burma	Norsk Folkehjelp	116.271	116 271	Midlene tilbakebetalt
07.2011	Marokko	UD	472	472	Administrative tiltak
08.2011	Sudan	Norsk Folkehjelp	403.592	406 706	Tilbakebetalt
08.2011	Liberia	Flyktninghjelpen	174.104	174 104	Tilbakebetalt